복지국가

福祉國家 / Welfare state

복지국가란 냉전이 끝난 이후에 신공공관리론을 신공공서비스론이 밀어내고 뉴거버넌스가 보편화된 이후에 생긴 유형[1]의 국가로, 복지를 가장 중요한 정치적 과제로 여기고 복지에 국력의 상당부분을 할당하는 국가를 표현하는 단어이다.

국가가 복지를 한다는 개념 자체는 전근대 때부터 존재했다.

최근 학설에 따르면 고대 이집트의 피라미드 건설도 농사를 짓지 않는 시기에 일자리를 주기 위해서 벌인 일자리 창출 정책의 일종이었고, 한국사에서도 고구려가 진대법을 실시하여 가난한 사람을 위하여 쌀을 빌려주는 등, 사람들을 구제하려는 시도는 고대 시대부터 존재했다.

다만 나라가 국력을 온존하기 위하여 복지를 선택하는 것이 아니라, 복지라는 정책을 나라가 반드시 해야하는 의무 중 하나라는 관념이 보편화 된 것은 그다지 오래되지 않았다. 가령 로마 제국이 빵과 서커스를 대중에 제공한 것은 정권유지를 위해서 였을 뿐이고, 당나라에서 균전제를 실시해서 농민들에게 농토를 분배해 준것은 자영농을 육성해서 세금을 확보하고 군사력을 확보하려는 의도에서 였다.[2]

서방에서 국가에서 복지를 전담해야한다는 주장은 자본주의가 보편화된 이후부터 시작되었고[3], 이게 실현되기 시작한 것은 68 운동 이후다.[4] 동양에서는 성리학이 등장한 시점부터 말이 나왔다. 물론 사대부가 자본가보다 선량해서 그런 것은 절대 아니고, 유교 자체가 사람의 인간성을 중히 여기는 철학[5]이었던 데다가 서방 시점에서는 사회주의적인 사상에 속하는 경자유전의 법칙을 유교가 처음 제의한 것이 춘추전국시대인만큼 백성들의 삶에 관심이 많았던 덕에 동양에서 대충 판도가 확정된 시점에 민본주의에 근거해서 국가에서 책임지자는 의논이 나온 것이다. 실제로 한국사에서는 1400년 대에 노인복지와 장애인 취업 알선 제도 그리고 출산휴가[6]가 이미 등장했다. 물론 동아시아는 상업을 터부시한 것과 과학 발전이 늦었던 탓에 경제력의 한계로 복지국가로 진입하지는 못했고, 이후 서세동점의 시대를 거치면서 이러한 복지제도는 다 사라졌다.

계속된 요구와 주장에도 복지가 주요 정책이 못되다가 20세기가 끝날 무렵에 냉전의 종식에 따른 군비 축소 덕에 서방이 복지국가화되면서 '복지국가'가 출현했다. 모든 서방국가가 복지국가가 된 것은 아니고[7], 유럽을 시작으로 경제적으로 여유가 있는 나라들이 복지국가 체계를 형성했다.[8] 특히 복지국가라는 모델이 정답이라고 생각하는 사람들에게 북유럽의 복지는 최선의 정답이었고, 메르켈의 독일은 모범적인 복지국가로 여겨졌다. 과거 20세기 말부터 21세기 초반까지 복지국가 모델이 정답이라고 여겨질 당시에 학자들부터 정치가들까지 나서서 복지국가로 나아가야한다고 주장했고 그 시절에 공부하고 전문가로 발돋움한 NGO, 시민운동가들이 계속 주장하고 있지만, 결국 현대에 들어서 복지국가 모델이 무조건 정답이 아니며, 진지하고 조심히 고민해봐야할 주제라는 것이 중론이 되어가고 있다.

그래도 2025년 때까지는 복지국가화가 선진국으로 가는 중요한 변화로 여겨지고 있으며, 복지를 제대로 하고 있는지에 대한 여부가 선진국과 그렇지 않은 나라로 구분하는 기준으로 여겨지는 경우가 많기 때문에 아직까지는 복지국가라는 단어가 완전히 부정적으로 변하지는 않았다.

초기의 '복지국가' 개념은 단순히 복지제도의 총합으로 인식되었다. 이른바 '제도적 장치의 집합(Barry)', 좀 더 상세한 정의는 '재정 조달 방식과 관계 없이 소득과 기타 소비 권리를 부여하는 정부 정책들(Myles)'이라고 보는 것이 초기 학자들의 입장이었다.

한편, 윌렌스키(H.L. Wilensky)는 복지국가를 GDP 대비 복지지출의 규모로 측정하였다. 경제발전론적 입장에서 윌렌스키는 경제 발전 수준이 복지지출을 결정한다고 보았다. 계량적 접근을 시도하였다는 점, 그리고 단순한 복지제도의 총합 개념을 넘어서는 접근이라는 점에서 의의가 있다. 그러나 윌렌스키의 접근에 따르면, 공산주의를 표방하였던 소련이 당시에도 서구 선진국에 비해 크게 부족하지 않은 10%대의 복지지출 규모를 갖고 있다든지, 오늘날 중국의 복지지출 규모가 급격하게 확대되고 있다든지, 복지 제도가 있는 거의 모든 국가가 복지국가로 분류되어버리게 된다는 점에서 과잉 포섭의 문제를 안고 있었다.

나아가, 복지의 도입 동기를 설명하지 못한다는 한계가 있었다. 예컨대, 90년대 이전 한국이나 대만의 경우, 인구의 5%가 될까말까인 군인, 공무원, 교원에 대한 복지가 전체 복지지출의 절반에 육박하다는 것이다. 복지지출의 규모가 작은 편은 아니라하더라도 그게 보편적인 복지로서 작용하기보다는, 특수 집단에 한정된 복지라는 점에서 이들 국가를 복지국가라고 보기에는 어려움이 있었다. 나아가 정권 유지를 위한 시혜적 복지나 특권 계층을 위한 복지가 이루어지더라도 복지국가가 되어버린다는 문제점이 있었다.

신마르크스주의자였던 제섭(Bob Jessop)은 '케인즈주의 복지국가(Keynesian Welfare State)'를 주장하면서, 복지국가는 자본주의의 조절 양식이라고 보았다. 즉, 자본주의 발전 과정에서 필요성이 제기되어 등장한 것이라고 보았다. 제섭의 논의는 '구매력을 갖춘 평화로운 노동자'를 키워내는 국가라고 정리할 수 있는데, 19세기 이후의 산업화, 특히 포드주의(Fordism)와 결합하여 보편적 복지와 완전고용을 지향하는 국가의 형태로 정의된다. 노동자들의 노동쟁의 등이 지속적으로 발생하는 한편, 내수시장의 확대가 필요해진 것에 대한 대책으로서 복지국가가 등장했다는 것이다.

그러나 세계화가 이루어지면서, 노동자들에 의한 국내 수요보다는 국외 수요의 중요도가 높아지고, 소품종 대량생산의 포드주의에서, 다품종 대량생산의 포스트 포드주의로 전환되면서 '슘페터리안 복지국가(Schumpeterian Workfare State)'가 나타난다고 본다. 슘페터리안 복지국가는, 'Welfare'가 아닌 'Workfare' 국가로서, 생산성 향상에 기여하는 교육, 보건, 돌봄과 같은 복지를 확대하고, 생산성 기여가 낮은 연금 등은 축소하는 복지 형태를 갖는다고 정의하였다.

그러나 포디즘에서 포스트포디즘으로의 변화, 그리고 세계화는 자본주의 국가와 선진국뿐 아니라 개발도상국이나 말기의 소련, 그리고 오늘날의 중국 같은 사회주의 국가에서도 공통적으로 나타났다는 점에서 비복지국가를 식별해내기 어렵다는 한계를 갖는다.

한편, 웨더번(Wedderburn)이나 미스라(Mishra) 등 영연방 학자들은 국가가 최소소득보장(National Minimum Standards)을 하는 것을 복지국가라고 정의하였다. 대표적으로 완전고용, 기본 욕구 충족을 위한 사회서비스, 빈곤 퇴치 등을 비롯하여, 단순히 빈곤선만을 넘기게 하는 것이 아니라 교육과 문화, 의료 등 모든 영역에서의 최소를 보장하는 국가라고 보았다.

이와 같은 정의에 따르면 복지국가 구분이 불가능한 것은 아니지만, 그렇다 하더라도 과연 최소한의 기준을 넘기게 하는 것만이 복지국가라고 볼 수 있는지, 복지의 협소한 정의에 대하여 비판을 받았다.

사회학자인 T.H. 마셜(Marshall)은 시민권(Citizenship)이론으로 복지국가를 설명하려고 하였다. 시민권은 사회 구성원으로서의 멤버십으로, 공민권(Civil Rights), 정치권(Political Rights), 사회권(Social Rights)으로 구성된다. 이 세 시민권은 각각 18세기, 19세기, 20세기에 순서대로 보장되게 된 것인데, 현 시점에서 이 셋을 모두 동시에 병렬적으로 보장하는 국가의 형태를 복지국가로 정의하였다.

마셜에 따르면 각각의 권리는 자본주의, 민주주의, 복지제도와 결합된다. 그래서 마셜의 복지국가 정의를 민주-복지-자본주의 국가(Democratic-Welfare-Capitalism State)라고 정리할 수 있으며, 이는 자유주의 국가, 신자유주의 국가, 사회주의 국가와 구별되는 하나의 독자적인 사회 질서 원리, 즉 국가형태로 본다.

이와 같은 정의에 따르면, 기존의 복지국가 정의에서 항상 문제가 되었던 과잉 포섭 문제가 해결된다. 미국과 같이 공공복지가 적은 자유주의 국가의 경우, 공민권과 정치권은 보장되지만 사회권은 약한 국가이며, 구 소련과 같은 사회주의 국가의 경우, 제한적인 사회권은 있었지만, 공민권과 정치권은 없었다. 나아가 산업혁명기의 영국처럼, Workhouse와 같이 복지를 받는대신 자신의 인격, 공민권, 정치권을 포기하게 되었던 사례 역시도 설명 가능하다.

그러나 이와 같은 이론에 대해서 여성학계를 중심으로 설명력이 부족하다는 비판을 받는다. 여성의 참정권 등은 남성의 참정권에 비해 상당히 늦게, 20세기 중반 이후에야 세계적으로 보편화되었기 때문이다. 나아가 지나친 영국 중심이론으로서 이와 같은 발전 경로를 밟지 않은 국가들에 대한 설명력이 부족하다는 비판을 받았다.

복지국가의 대표적인 정책과 제도들로는 소득 불평등을 완화하고자 하는 누진세, 스스로를 부양하기 어려운 빈민과 약자들을 돕기 위한 제도들(예를 들어 기초생활수급자, 장애인 지원 정책, 아동 지원 정책 등), 개인들이 처하는 위험을 분산하고 불운을 당한 사람들을 돕기 위한 제도(대표적으로 국민건강보험제도 등 4대보험), 기회의 평등을 지향하는 교육 지원 및 장학금 제도 등을 들 수 있다.

복지정책의 목적은 크게 불평등 완화와 사회적 약자 보호, 위험 분산 등이다. 복지국가는 경쟁과 자율을 기본 원리로 하는 자본주의의 모순을 극복하고자 하는 사회주의적 관점에서 지향할 수도 있지만, 지나친 불평등과 사회적 갈등 심화로 체제가 위협받는 것을 막으려는 보수주의적 관점에서도 지향할 가치가 될 수 있다. 후자의 예는 독일의 철혈재상 비스마르크로, 보수 우익의 거두이면서도 독일 내 좌파 세력의 득세를 막고 국내 통합을 강화시키려는 목적에서 현대적인 복지제도의 원조 역할을 했다.

유럽의 영국[9], 아일랜드, 프랑스, 벨기에, 네덜란드, 룩셈부르크, 스위스, 오스트리아, 독일, 덴마크, 스웨덴, 노르웨이, 핀란드, 아이슬란드와 북아메리카의 캐나다 그리고 오세아니아의 호주와 뉴질랜드 등이 복지국가에 해당한다. 모두 서양의 백인 다수 국가들이자 부유한 경제력이 뒷받침되는 선진국들이다.

가이아나, 니카라과, 모리셔스, 쿠바 등 유색인종이 주를 차지하는 중진국 수준의 경제력을 지닌 중남미나 아프리카 국가 중에도 복지국가가 있다. 즉, 대륙이나 인종, 경제력과 연관이 있다고 보기는 어렵다는 것이다.

국민의 집으로 대표되는 북유럽 복지 정책의 특징은 보편적 복지라는 점이다. 일단 북유럽 국가들에서는 서민이나 부자나 같은 비율의 세금을 내고 같은 복지 혜택을 받고 있으며, 덴마크는 연봉이 전 국민 하위 40% 이상이면 바로 소득의 59%를 세금으로 납부한다.[10][11] 대표적 역진세인 부가가치세도 25%. 반면 상속세나 기업들의 법인세는 세계 최저 수준이다.[12] 북유럽의 특징은 소득은 평등하고, 부는 평등하지 않은 구조라 일각에서 소득 분배보다 민감하게 느껴지는 자산 분배는 전 세계에서 가장 불평등한 수준을 보인다.영문 위키 나라별 부의 분배 참고 특히 덴마크의 부의 분배는 짐바브웨, 나미비아와 비슷한 수준. 그럼에도 불구하고 이런 서민 증세가 가능한 이유는 북유럽은 나라 자체가 엄청나게 부유하기 때문이다. 2012년 달러로 환산시 스웨덴은 지금으로부터 50년 전에 국민 소득 2만 달러를 찍었다. 2012년 기준 노르웨이의 평균 연봉은 9천만 원, 덴마크 8천만 원, 스웨덴과 핀란드 6천만 원으로 서민이 50%대 세금을 내도 한국보다 실수령이 높다. 다만, 북유럽의 물가는 세계적으로도 높은 편에 속한다는 점은 감안해야 한다. 단순 소득 수준만으로 비교하는 것은 문제가 있다.

복지 예산보다 우선하여 편성되는 대표적 예산으로서 걸림돌로 지적되는 것이 국방비인데, 독일의 경우 유럽에서도 많은 인구와 자원 및 발달한 산업적 기틀, 그리고 전통적 강대국에 속하는 입지가 있어 동서독 대치 상태일 때도 복지 정책을 어느 정도 실시했다.[13] 이런 점은 국방비가 발목을 잡더라도 그 나라의 특수한 입지 및 국력이 뒷받침되면 복지 실현이 어느 정도 가능함을 보여주는 사례라 할 수 있겠다.


미국의 <네이션>에서 미국 사회와 덴마크 사회의 비교를 통해 복지국가의 특징을 설명한 영상이다.

다만 각종 복지 정책 수행에 따른 부작용도 없지는 않은데, 노동생산성이 떨어져[14] 복지제도를 적극적으로 실시하려는 분위기는 많이 사라졌다. 덴마크가 먼저 노동유연성 및 생산성을 개선하는 개혁조치를 과감하게 실시했으며, 스웨덴의 경우 복지병이 심각하다는 목소리가 내부에서도 많아 라인펠트 총리 집권기간 동안 복지제도를 대거 축소하는 개혁을 단행했고,[15] 핀란드도 노키아가 망하자마자 복지제도를 상당수 폐지하고 기본소득제로 대체하는 것을 검토하기까지 했다. 석유 덕분에 아직도 기존의 복지 체제를 계속 유지중인 노르웨이는 지나치게 높은 세율과 물가로 악명이 높고 여기에 불만을 느낀 젊은이들이 해외로 나가는 경우가 속출하고 있다.

반면 오히려 북유럽의 노동생산성이 매우 높다는 통계도 많다. 단순히 고급 인력이 나갈 수는 있어도 생산성 자체가 낮은 것은 아니라는 소리.[16]

복지국가와 내 집 마련의 난이도는 확실한 상관관계가 없다. 즉 복지국가들의 대도시 집값도 서민은 내 집 마련을 하기 힘든 수준이다. 그나마 세계에서 가장 살기 좋은 도시라는 오스트리아의 비엔나의 집값이 서울 수준으로 비싸지 않은 편이나, 엄청난 세금으로 인해 세후 월급 200만 원대를 받는 오스트리아인들에게 내 집 마련은 한국처럼 상당히 어렵다. 참고로 빈의 집값은 근처 독일어권 대도시 중에 가장 저렴하다.[17] 하지만 이런 서민들을 위해 공공임대주택을 공급하는 경우는 상당한데, 과거의 영국에서 공공임대주택을 대대적으로 공급하기도 했으며[18]네덜란드나 벨기에, 스웨덴, 오스트리아, 덴마크에서도 이와 비슷한 형태의 공공 임대 주택을 대대적으로 공급하기도 한다.[19] 특히 스웨덴은 1965년부터 1975년까지 공공주택 100만호를 공급하는 밀리온프로그람을 진행했다. 하지만 복지국가라고 모두 공공임대주택을 대대적으로 공급하는 건 아니라서 독일의 경우 공공임대주택의 비율이 한국보다(10%) 낮은 9%에 불과하기도 하다. 또한 스웨덴의 집값은 m²당 평균 36,000 크로나, 스톡홀름의 경우는 90,000 크로나 정도다. 한국의 30평대에 가까운 100m² 기준으로 한화로 각각 5억, 13억에 달하는 가치이다. 주택을 구매하는 데 필요한 세후소득도 그리 높다고 보기는 힘들다. 덴마크는 주택은 스웨덴보다 훨씬 저렴하여 코펜하겐 기준 m²당 20,000 크로네, 기타 지역이 m²당 10,000 크로네로 각기 한국의 30평대 주택으로 환산시 2억, 1억 정도지만, 이곳은 세금이 매우 무겁다. 당연히 북유럽 국가들의 최고세율이 소득 수준과 관계없이 같은 세율을 적용한다는 것은 아니기는 하지만 최저세율도 최소 30%대를 넘긴다.

복지국가의 조건에 인구 대비 국토 면적이 거론이 되는 경우가 있기는 하다. 특히 '요람부터 무덤까지'의 대표성을 띠는 북유럽이나[20] 오세아니아 쪽의 경우 한국 등에 비해 넘사벽으로 인구 밀도가 낮다.[21] 하지만 인구 대비 국토 면적과 집값은 상관관계가 크지 않은데, 집값(정확하게는 주요 대도시와 그 근교 지역[22])은 대한민국보다 평균적으로 비싸다(물론 '대도시냐, 중소 도시 혹은 시골이냐' 차이는 존재하지만). 호주 시드니의 경우 3인 가족이 가정집을 고려할 때, 우리나라 신도시와 비슷한 위치의 시내 40분 거리 집이라면 월세가 최소 300만 원으로 호주인의 평균 연봉이 8천만 원 중반이라지만 세후 실수령 연봉을 고려하면 정말 미친 듯한 집값이다. 이것은 지역별 편차나 땅의 질 등을 감안하지 못하는 단순 인구밀도는 그다지 유용한 데이터가 될 수 없다는 것을 의미한다. 사하라 사막에 위치한 아프리카 국가들이 복지국가라고 볼 수 없는 것처럼. 좀 극단적으로 생각해서 대한민국에 아무 자원도 없고 사람도 살 수 없는데, 면적만은 호주만큼 큰 불모지가 주어지더라도 그것만으로는 복지를 확대하기 편해지기는 어려울 것이다. 또한 간단히 생각해봐도 북유럽에도 인구 밀도가 높은 덴마크도 있고, 네덜란드와 같이 인구 밀도가 세계 최상위권인 나라도 대표적 복지국가이기 때문에 쉽게 논파된다. 애당초 인구 대비 국토 면적보다는 인구 대비 국가 경제력과 복지에 대한 국가와 국민의 태도가 영향이 크다.

경제적 수준 역시 복지국가가 되기 위한 핵심적인 관문으로 여겨지는데, 대표적 복지국가로 거론되는 핀란드의 경우 2012년 달러로 환산하면 무려 1973년에 국민 소득 2만 달러를 돌파한 부유한 나라로, 이는 대한민국보다 30년 이상 앞선 수준이다. 그리고 당시에 완전 고용을 달성해 부양해야 할 인구 자체가 적고, 복지 지출보다 세금 수입이 훨신 컸던 상황이라 별 무리 없이 복지 정책을 펼칠 수 있었다. 다만 영국의 경우 유럽 본토처럼 나치에게 점령당해 수탈당한 수준까지는 아니었지만, 세계대전을 막 치른 직후인 1945~1948년경 미국에 갚을 전쟁 비용 등으로 빚더미에 올라 있던 상황에서, '허리띠를 졸라매자'라는 식이 아니라 전 국민 무상 의료 등 보편적 복지를 강화했다는 면에서 반론이 될 수 있겠다. 물론 영국조차 2012년 기준 달러로 환산시 50년대에 국민 소득 1만 달러대를 달성하여 복지주의를 실행할 최소한의 경제적 환경은 갖추고 있었다.

여기서 예외라고 할 수 있는 것이 바로 아프리카의 모리셔스이다. 전형적인 적도권 열대기후에 1인당 GDP가 2014년 IMF 기준 1만 달러[23]를 조금 넘는 정도임에도 초등학교부터 대학교 까지 전액 무료이고 학생들에게 대중교통비 까지 지원한다고 한다. 그럼에도 지니계수는 0.39으로 낮고[24] 평균적인 생활 수준을 고려하면 아프리카에서 가장 잘 사는 나라이다. 다만 모리셔스는 백인계 국가로 치면 아이슬란드처럼 천혜의 조건을 제대로 살렸다는 점, 전형적인 조세피난처라는 점도 감안해야 한다.

쿠바나 가이아나 등도 경제적 수준에 비해 선진국 복지국가에 준하거나 그보다 높은 수준의 복지를 보장하며, 앞의 북유럽을 포함한 대다수의 국가들과 달리 재산 격차도 적다. 둘다 공산당이 집권한[25][26] 나라이다. 그렇다고 경제적 성장을 희생한 것은 아니며 여전히 꽤 높은 성장률을 보이고 있다.

중진국 수준인 니카라과 역시 산디니스타 민족해방전선이 장기집권하면서 상당한 수준의 복지제도가 구축되어 있다. 이러한 점들로 보아 경제력이 꼭 높아야 복지국가가 가능한 것은 사실이 아니라고 봐야 할 것이다. 그렇다고 복지를 위해 경제성장률을 딱히 희생시킨 것도 아니다. 나라가 아닌 지역으로 한정해도 인도의 케랄라 주의 사례도 있다.

또한 시사인 기사에서는 독일에서 약진하고 있는 독일을 위한 대안, 그리고 복유럽 복지국가들에서 광풍처럼 퍼져가는 극우정당의 출현 등을 거론하면서, 복지국가의 기본 전제는 공동계좌를 악용하지 않을 거라고 믿을 수 있는 '우리 사람들' 로 구성된 사회적 동질성이기 때문에, 물밀듯이 몰려오는 아랍계 난민들은 기본적으로 신용할 수 없는 외부인이라고 여겨 그들을 배척하게 된다고 분석하는 유럽 정치학자들의 의견들을 소개하였다.

문제는 이 상황을 기존의 상식으로는 설명하기 어렵다는 것이다. 이들 국가들은 경제적으로도 호황이고 복지제도를 지지하는 정당이 집권중이며, 이방인 인종들을 가혹하게 학살했다가 이를 참회하는 사회 분위기가 조성되어 있기에, 극우정당의 발흥은 서구권 지식인들에게는 일시적인 기현상 내지 불쾌한 농담처럼 간주되기도 했다. 게다가 한 국가 내에서도 이민자가 많은 지역에서는 오히려 다문화를 지지하지만, 이민자가 적은 지역에서는 국경봉쇄를 지지하는 경향이 나타난다고 하였으며, 이 역시 기존의 이론과는 잘 맞지 않는 부분이다. 전통적으로 생각했던 제노포비아의 요건들과는 전혀 다르다는 것이며, 진짜 원인은 복지국가라는 사회적 제도에서 찾아야 한다는 것. 이처럼 북유럽권의 우경화를 뜻 밖에도 잘 정비된 보편적 복지시스템에 원인을 돌리고 있기에 체크해 둘 만한 주장이다.

의외이지만, 우리의 직관과는 다르게 최저임금제의 경우 복지국가를 위한 필요조건은 아니다. 흔히 복지국가로 일컫는 북유럽 국가들의 경우 최저임금제가 없는 경우가 대다수이기 때문이다. 북유럽은 오히려 아무리 임금이 낮아도 복지로 어느 정도 생활 수준의 유지가 되기에 최저임금을 규제하지 않을 수 있는 케이스다.

다만 복지정책에는 보통 많은 예산이 소요되고 기업가 정신이나 근로의욕을 떨어뜨려 효율성을 저하시킨다는 우려도 있기 때문에 반대도 많이 따른다. 복지국가를 비판하는 사람들은, 대처 집권 전 경제적 침체를 겪었던 영국의 영국병, 남미의 포퓰리즘 등을 사례로 들면서 복지국가의 부작용을 지적한다. 미국보다 복지에 대한 지향성이 높은 유럽 국가들은 프랑스처럼 실업률이 높거나 그리스 등 남유럽 국가들처럼 부채가 많고 재정이 취약하거나 하는 등 경제의 활력이 미국보다 못하다는 지적을 받는다.

2000년대 이후 대한민국에서도 복지에 대한 관심이 높아지고 있는데, 그것은 경제의 고성장이 어려워짐에 따라 미래에 희망을 걸고 열심히 일하는 것만으로 밝은 미래를 전망하기 어렵다는 인식이 높아진 점, 양극화가 심화되고 있다는 인식이 높아진 점, 교육과 취업 등에 있어 경쟁과 부의 세습화 현상이 심해진 점, 1996년 OECD 가입 이후 눈높이가 선진국들에 맞추어지게 되었다는 점 등 여러 가지 요인이 있겠다. 그렇지만 아직 현실적이고 객관적인 진단과 토론이 이루어지기보다는 이데올로기적인 단순한 주장과 상호 비난에 그치는 부분이 많다.

복지 확대의 필요성에 대해서는 많은 국민이 공감하는 분위기이나 세금 인상에 대한 거부감도 크다. 그러다 보니 박근혜 정부의 증세없는 복지 공약도 나온 것이겠지만 증세와 늘어난 예산의 지원 없이 할 수 있는 복지에는 한계가 있다. 고부담 고복지, 중부담 중복지, 저부담 저복지 같은 대안도 있고, 고령화 추세도 따져봐야 하고, 법인세, 부가가치세, 소득세 등 여러 세금 제도도 살펴 봐야 하고, 복지와 성장이 함께 갈 수 있는 생산적 복지의 전략도 모색해 봐야 하고, 할 일이 많다. 하지만 현재는 복지 얘기하면 반대하는 사람은 복지병이나 포퓰리즘 얘기밖에 못하고, 찬성하는 사람은 법인세 인상하자고 하는 수준이다.[27]

복지를 사회 구성원 전반이 누리는 공공재로 보고 함께 혜택을 누리면서 복지의 필요성에 공감하고 합의해 가자는 보편적 복지 주장도 있고, 중산층 이하의 어려운 사람만 돕는 게 효율적이라는 선택적 복지 주장도 있다. 예산 때문에 모든 영역에 보편적 복지를 적용할 수는 없으나 교육이나 의료 같은 기본적 부분에는 적용을 고려할 만 하다. 하지만 이 문제도 현실적인 토론보다는 복지에 대한 상반되는 선입견에 근거한 다툼으로 변질되는 경우가 많다.

열심히 일하고 일한 보람을 느낄 수 있으면서도, 병이나 실업이나 경쟁에서의 패배로 인해 한순간 굴러떨어질지 모른다는 불안을 느끼지 않고 마음의 여유와 희망을 갖고 살 수 있는 사회가 많은 사람들이 꿈꾸는 복지국가의 모습일 것이다. 하지만 헬조선이라는 단어가 유행할 정도로 상당수 시민들이 안정감을 느끼지 못하는 현 상태를 어떤 방식으로 변화시킬 것인지에 대해서는 사회적 합의가 이루어지지 않고 있고 정치적 대립과 갈등만 심해지고 있는 것이 현재의 상황이다.

사실 개인이라는 관점에서는 자신과 관련 없는 타인의 생활권 보장을 위해 지출하려는 자선을 베풀기 쉽지 않고, 또 잘사는 사람들이 못사는 사람들을 꼭 신경써야 할 이유가 별로 없기도 해서 복지는 국가의 강력한 개입이 없으면 지속되기 힘든 물건이다. 때문에 복지국가에서는 필연적으로 경제에 대한 국가의 강력한 제도 개입, 그리고 막대한 세금이 요구되는데, 이는 소득 문제 및 국가 경쟁력과도 연관이 있어 오늘날 많은 나라에서 도입하는 경제적 자유주의와 충돌하는 경향이 있다.

다만 보편적 복지가 실현된 복지국가에 있어서는 이미 높은 세금에 익숙한지라 저항이 적은 편이고(물론 자주 쟁점화가 되기는 한다) 이를 추진하는 정권이 지지를 얻는다면 사회적 합의가 이미 이뤄졌다고 보아야 한다. 이는 복지가 저소득층을 위한 것(즉 자기 돈으로 남을 먹여살리는 것)이라는 선별적 복지 기준의 인식과는 달리 보편적 복지의 단계가 되면 자기가 내는 세금이 자기에게 돌아오는 것을 체감하기 때문이다. 또 이들은 민주주의가 잘 확립된 국가군이기에 정책이 강압적으로 느껴지거나 마음에 들지 않으면 정권을 갈아치울 카드도 있다.

아이슬란드처럼 경제적 자유주의와 복지를 적절히 혼용하는 나라도 있었지만[28] 적어도 한국은 두 개의 주의가 정치적으로 대립하는 중이다. 유럽의 경우 대표적인 사례가 복지 표방 정책이 국가 경쟁력을 좀먹었다는 이유로 슈뢰더 정권을 퇴진시킨[29] 독일의 메르켈 내각이다. 복지보다 국력 증진에 중점을 둔 메르켈 내각의 정책(다만 마가렛 대처처럼 과격한 건 아니긴 하다. 애초에 정권교체가 확실시된 2005년 총선에서 부자감세, 소비세 인상을 공약했다가 사민당에게 심하게 공격당해 결국 대연정을 구성해야 했던 쓰라린 경험이 있기 때문.)은 유럽 경제위기 속에 상당한 효과를 거두어 메르켈 내각의 연임을 가능케 했으며(애초에 같은 시기 유럽에서 재무상태가 멀쩡한 나라는 독일뿐이라 해도 과언이 아니다), 2013년 현재 메르켈 정권의 지지율은 자체 최고치를 기록하며 라이벌인 사민당을 25%차 이상으로 압도하고 있는 중이다. 관련 기사 1 관련 기사 2 정권 말에 의례히 따르는 레임덕 현상까지 감안하면 더 놀라운 현상. 비록 니더작센주와 같은 지방 선거 결과는 지역 특성 및 정당보다 후보의 인지도가 높기 때문에 고전했던 경우가 더러 있으나, 9월에 있을 독일 총선 결과는 후보 개인보다 정당 인지도가 더 중요하기 때문에 양측 지지세를 확실히 가름할 분수령이 될 것으로 보인다.

사실 복지의 본고장처럼 취급되는 북유럽 국가들도 그간 이런저런 시행착오가 있었기에 현재는 과거만큼 복지 정책을 적극적으로 추진하지는 못하고 있으며, 특히 복지로 유명한 스웨덴조차 복지를 강조한 중도 좌파 연합 정권이 2006년 총선에서 국민의 지지를 얻지 못해 패배하기도 했었다. 즉 효용성이 떨어진 복지는 민심의 이반을 초래할 수도 있다는 것. 물론 이처럼 좌파 정권이 퇴진해도 이미 시행된 복지 관련 법이나 제도가 정책이 전면적으로 철회되거나 복지국가 기조가 마가렛 대처 시절의 영국처럼 전면 부정되지는 않기에(사실 이는 1990년대 초반 스웨덴에서 우파 정권이 잠깐 집권했을 때 복지예산을 대폭 감축했다가 재집권에 실패한 경험이 있기 때문이다.) 아직 시작도 하지 않은 비 복지국가 수준으로 선회하지는 않겠지만, 어쨌거나 전 정권의 기조를 부정해서 창출된 새 정권이기에 무게중심은 확연히 다르게 쏠린다. 위 독일 같은 예는 정권에 따른 입장 차가 차이나는 가장 대표적인 경우라 할 수 있다.

한국의 경우 높은 인구밀도, 불로소득에 대한 뿌리 깊은 저항감, 오랜 독재정권의 집권, 주기적인 북한의 도발과 반공적 국가 이념에 따른 좌파 정당이나 사회주의적 정책에 대한 국민적인 강한 거부 반응, 계급과 남녀 차등을 중시하는 유교윤리의 보편화, 이러한 요소들을 바탕으로 경제/사회적으로 깊이 뿌리내린 신자유주의적 기조 등과 같은 복합적인 이유로 복지 여건이 주요 국가보다 비교적 좋지 않다. 복지 예산은 OECD 국가라든가 비슷한 경제 규모의 국가군에서 튀르키예, 그리스, 멕시코 다음으로 낮은 축에 속한다. GDP 대비로는 뒤에서 멕시코에 이어 2위(7.5%)이고, 그중에서도 장애인 관련 예산은 특히 낮다.[30] 데이터는 참여정부 시절인 2005년 기준/2010년 GDP 대비 7.0%.

이런저런 이유로 복지 관련 제반 인식 여건 자체가 그리 좋지 않은 것은 사실이고 경제적 규모에 비하자면 복지 수준이 적절하지 못하다는 인식이 국내 사회복지 학계에서는 일반적이다.[31] 18대 대선 이후 복지 이야기가 나왔을 때 너무 빨리 샴페인을 터뜨린다는 말이 나왔을 정도. 전면 무상급식에 대한 논란과 국민연금에 관련된 화두가 대표적이다.

참고로 이 모든 논란에서 가장 독특한 예외 케이스가 바로 미국. 일단 땅 덩어리 크기도 크지만, 각 주가 독립성이 강하고 서로 독특한 환경과 성장 배경을 갖고 있어서 그야말로 연구 대상이다. 일단 중부-동부 미국인들의 자유주의와 감세에 대한 열망은 거의 종교 수준이다. 당장 미국 독립전쟁이 세금에 대한 분노로부터 불 붙었다는 사실을 상기하자.

이쪽 미국인들의 사상은 한국 사람 기준으로 반정부에 가깝다 싶을 정도로 정부의 민간 통제와 세금을 증오한다. 이들은 미국 정부가 세금을 더욱 거두고 사회복지를 증대하면 할수록 미국 정부의 대국민 통제력도 강화가 되고, 장차적으로 국가가 국민의 모든 것에 관여하는 사회주의, 혹은 공산주의의 발현으로 나타날 것이라고 믿는 경우가 많다.[32] 대표적인 예로 버락 오바마 대통령이 의료보험제도를 개선하겠다고 했을 때, 반대 의견 중에 이 제도가 장차 정부의 말을 안 듣는 국민들에게 의료혜택을 주지 않는 방식으로 국민 통제장치로써 사용하지 않을까 두려워 하는 의견이 높은 비율이었다! 반면에 서부 지역의 경우 이미 높은 세금과 함께 정부 예산에서 복지제도에 투자되는 비율도 높으며, 재벌이나 기타 권력자들이 손해를 보더라도 힘 없는 일반인들의 권리를 지키게 하기 위한 정부의 역할에 관심이 많다. 때문인지 의료보험제도 개선 등에도 찬성의견이 높게 나왔다.

학교 짓고 도로 짓는 데까지는 대부분 불만 없어 하지만 미국의 복지 반대론자의 기본적인 논지는 "정부에게 민간의 부를 재분배할 권리는 없다"는 것이다. 티 파티 운동은 이 기본적인 전제에서 시작한다. 하지만 이는 지역에 따라 달라서 민주당 지지세가 강한 서부와 동북부 지방의 경우 세금부담이 웬만한 유럽국가 수준에 육박하고 복지 수준도 미국 내 타 지역에 비해서 괜찮은 편이다. 하지만 복지 수준만 가지고 티 파티나 동부인들을 꼴보수라고 까는 것 또한 무리가 있다. 기본적으로 이들의 사고방식은 "내가 힘들게 학교 다니고 직업을 얻어서 집 사고 차 사고 자녀 대학자금 저축하고 노후준비하면서 사는데 왜 스스로 노력 안하고 복지 혜택에 의존하는 사람들을 내 세금으로 먹여살려야 하냐?"이다. 좀더 쉽게 설명하자면 당신이 최저임금 받으면서 x마트에서 몇 년간 일하는 게 싫으면 노력해서 더 잘 버는 직업으로 가야지 왜 그 일을 계속하면서 남을 뜯어먹으려고 하는가 하는 것이다. 미국은 주립대학, 그중에서도 2년제 학교 주내 학비가 학점당 십만 원 혹은 그 이하로 저렴하고, 인종이니 뭐니에 따라 개개인 사항에 따라 장학금 받기도 쉽고, 특히 이민자 1세대나 1.5세대의 경우 아메리칸 드림 즉 내가 하면 된다고 생각하지 대충 살면서 복지 받는 특정 계층들을 매우 이상하게 보기 때문이다. 물론 흔히 오해하는 것처럼 미국이 완전한 자유방임주의 국가는 아니다. 적어도 1970년대 이후로부터는. 저런 인식이 팽배한 동부에서도 아예 노력하는 것 자체가 물리적, 현실적으로 불가능한 명백한 사회적 약자계층(예시: 노년층, 장애인 등)에 대한 복지는 꽤나 수준급이다. 예를 들자면 노인층, 장애인 복지 하나는 한국보다 미국 동부가 훨씬 더 좋다.

들어가기전에, 법률상에서 한국은 헌법원리로 복지국가의 원리를 가지고 있다. 헌법 34조가 그것.

복지국가론이 정치적 쟁점으로 커질 수 있었던 것은 2007년에 발족한 '복지국가소사이어티'[33] 단체의 활동이 컸다. 발족 이래 지속적인 연구와 저술 활동으로 국내 복지국가론의 이론적 근거와 논의를 촉진시킬 수 있었다. 진보 언론에서 복지국가론 관련 기사는 상당수가 이 단체에서 연구한 내용일 정도이다.

'성장 vs 분배'의 기존 논의를 '성장 vs 복지'라는 새로운 논쟁으로 전환시켰다는 평가를 받으며, 2010년의 무상급식 논란 역시 이러한 논쟁의 일부이다.

실제로 2013년 박근혜 정부의 세제 개편 논의에서 새누리당이 고소득층만 증세를 한다는 말과 달리 중산층을 중점으로 증세를 하고 특히 증세 대상이 소득이 높은 전체 계층보다는 같은 소득 중에서 다자녀 가구를 중심으로 증세를 하면서 논란이 되었다고 할 수 있다.#

그런가 하면 복지비용 마련을 위해 세수 확보 방안 논의로 초점이 확대되고 있다.

대한민국의 복지 논의의 한계점을 들면, 우선 지금 시점의 경제 지표가 주로 고려되고 미래의 현황에 대한 논의가 부족하다. 가령 저출산과 노령화가 심해지면 한 사람에게 돌아가는 액수가 같아도 부담자가 내는 복지 부담액은 지금의 2배 이상이 될 수 있다. 그리고 증세 논의가 미진한데, 단순한 세율 인상 등의 차원도 있지만 국민 모두에게 증세하는 것에 대해서 근본적인 담론이 제대로 이루어지지 못한다. 또한 복지제도의 목적 중 하나인 저소득층의 최저소득보장 기능이 이루어지기보다, 특권 집단 우대로 인해 복지제도의 혜택 중 큰 부분이 상류층에게 흘러들어가고 있어, 사각지대가 형성되고 있다. 가령, 공무원, 사학, 군인연금이 있고, 심지어 국민연금도 여기서 완전히 자유롭지 못하다. 윤석명 교수에 따르면 우리나라 복지 예산을 대략 100조로 잡자면 이 중 40조가량이 그쪽으로 빠지고 있다고 한다.[34] 가령, 공무원 연금 등의 적자 누적액 보존이 대표적이다. 그래서 이와 관한 이해관계 때문에 제대로 손을 대기가 어려운 점이 지적되고 있다. 특히 정책의 경로 의존성이나 정치적 한계를 고려하자면 설사 이 부분을 개혁한다 해도 여전히 상당한 비중이 이러한 '중산층 복지'[35]로 들어가는데, 이는 복지 제도의 누진성을 악화시킨다 볼 수 있다. 요약하자면, 특정 세대의 희생과 구조개혁, 증세 없이는 복지 증가는 커녕 현재의 연금 건보 제도조차도 유지가 불가능하다.

한국에서의 복지국가는 흔히 "부자들한테서 세금을 거두어 재분배를 하자!" 정도의 의미로 받아들여진다. 하지만 복지국가는 부자와 중산층은 물론, 국민 모두한테서 세금을 많이 거둬야 한다. 한국은 2010년대 이후 고소득층에 대한 증세는 차차 이루어졌고 상속세는 세계 최고 수준이기에, 현시점에서 복지국가를 이룰려 한다면 중산층에 대한 증세를 해야 한다. 하지만 복지국가를 주장하는 쪽에서도 이를 애써 외면하는 경우가 많다.[36]